聂志军     

内容提要：在新形势下，人民政协界别建设意义重大。根据发展实践，结合界别特色，发现并改进人民政协界别建设所存在的问题，真正发挥好人民政协界别的优势和作用。

关键词：新形势  界别建设  问题与对策

作者简介:聂志军,男,1979生，湖南隆回人,文学博士，副教授，民进湘潭湖南科技大学支部会员。

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人民政协作为我国政治架构的重要组成部分，界别组成是它的显著特色。《中国人民政治协商会议章程》第二章中“组织总则”第二十条中“设若干界别”的规定，为政协开展界别活动提供了依据。[①]2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中强调注重发挥界别作用是加强政协自身建设的一个重要方面，从理论和政策层面对界别建设提出了指导方向。[②]中国共产党第十八次全国代表大会报告中明确指出：“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商”，对人民政协新时期开展界别协商议政提出了更高的新要求。[③]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调：“完善人民政协制度体系，规范、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”[④]人民政协要完成这一使命，作为协商民主的重要渠道，界别具有发挥作用的主体性，界别建设尤为重要。

    一、新形势下人民政协界别建设的意义

当前，我国正处于工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步发展、相互交织的关键时期，也是改革发展的重要时期。

作为中国共产党领导的政治协商、民主监督和参政议政的政协组织，如今多党合作事业面临着新的形势和任务。加强人民政协的界别建设、彰显界别优势、发挥界别功能和体现界别民主，这些强化中国特色社会主义参政党建设的举措，不仅可以使各界别树立牢固的理想信念，全面提高参政议政的水平，发挥强有力的民主监督作用，同时，还将为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，做出新的更大贡献。其具体意义主要体现为以下几点：

1、进一步提高社会主义民主政治。政协民主，集中表现为协商民主、党派民主和界别民主。界别，是政协委员划分的形式，而它所代表的是具有共同或相近利益的阶层和团体，是统一战线广泛代表性、党派合作性和民主协商性的集中体现。通过界别协商议政，既能够把各界的利益诉求等纳入到我国社会主义民主法制的轨道，也能够协助党委政府准确把握民情、民意，化解矛盾、凝聚人心。

2、进一步提高党政民主科学决策。新形势下，信息喷涨，各种利益互为交错，党政决策也面临比以往更为复杂的局面，每一个决策背后涉及到方方面面的利益，牵扯到各行各业的发展兴衰。此时，发挥好人民政协服务党政决策的作用，有利于提高决策的科学性，平衡不同群体和阶层的利益，促进共同发展、繁荣。

3、进一步动员全民参政议政的意识。人民政协是参政议政的组织机构，拥有广泛的群众基础，涵盖不同阶层和群体的利益，而界别是人民政协最基础的单位，加强界别建设有助于进一步动员强化各群体的参政议政意识，一起献计献策，提升民主政治，促进国家发展。

    二、新形势下人民政协界别建设的现状和主要问题

当前，人民政协界别建设已取得长足发展。2003年，界别被正式写入《政协章程》。2006年中共中央又颁发《关于加强人民政协工作的意见》，首次明确“界别”是政协的显著特色，还对如何设置界别并以此展开相关活动，强化不同界别人士之间的互动、促进不同利益诉求之间的统一和谐提出了较为具体的要求。

全国各地，依据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出的新要求，进行了有益探索，并在委员推选、界别管理和加强界别与党政部门联系等方面创造了不少良好机制。新形势下的人民政协界别不仅与时俱进建章立制，也形成政治上的包容性、权力上相对平等性和参与上的广泛性。

近年来，人民政协界别作为政协委员履职的良好平台，发挥了积极有利的效用，界别建设取得了良好态势，但是随着国内发展机遇和矛盾凸显并重，新阶层开始不断生成，公民意识逐渐觉醒等，人民政协的界别建设仍然显得薄弱，主要表现在以下方面：

1、界别设置不合理。第一，界别界限较为模糊，不但出现交叉重复的现象，而且许多政府官员同时兼任政协委员，导致“提案回娘家”等一些独特的现象也由此产生。例如，在今年“两会”上，中国气象局的前任和现任局长都是科技界别的政协委员，而前来列席的中国气象局领导是一位副局长。如此一来，最终造成实践中出现这样一幕：中国气象局现任局长、老局长两位政协委员给副局长提意见，然后副局长再带着这些意见回去，请示提意见的局长解决。虽然从程序上来看符合规定，因为当时他们无上下级之分，只有职责之分，但易走向形式化，绕一圈又回到原点，致使政协委员参政、议政的权力等资源被浪费。第二，新的社会阶层难以覆盖。全国人民政协34个界别，这一设置源于1993年。二十余年后，中国社会变化迅速，社会结构出现较多调整与变化，涌现出许多新型阶层和群体，农民工、中小企业主、服务业从业人员、中介服务商、媒介工作者和法律工作者等在人民政协界别的构成中没有相应体现或者体现不足，而出现相对不平等的参政议政的权力，难以适应新时代下各群体利益诉求的平衡。

2、界别意识淡薄。第一，除了“两会”这样的重大活动外，各界别组织工作缺乏统筹安排和稳定活跃的有效载体，未能良好发挥出界别的特点、优势和专业影响力。第二，委员的界别意识不强。有些委员并非出于个人意愿，而是由组织指定进入人民政协后，并未认真履行职能。再加上其界别缺乏持续有效的沟通组织，导致即使是同一界别，各委员之间的职能工作也是疏于联系。又因为本职工作等原因的牵制，政协委员根本无精力、无条件去了解、收集相关信息并形成提案，以反映界别利益诉求。例如，全国政协十一届四次会议期间，全国政协委员、著名田径运动员刘翔称自己“时间比较仓促，主要是来交流学习”。这明显有违《政协章程》规定，因为政协会议主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人土参政议政，而不是一般意义上的交流学习。

3、界别制度不健全。第一，委员产生程序不完善。政协委员准入条件较为模糊，给实际操作留下灰色空间。还有政协委员产生的程序化与透明度缺乏，不但造成大众参与度降低，而且大众对政协委员的代表性和广泛性产生质疑。第二，组织保障缺乏。“如何召集界别协商议政”这一问题还不明确。如界别协商议政的组织者、组织原则、组织方式是什么都十分模糊。除各民主党派、工商联外，政协对其他界别的协商议政工作的组织领导基本处于随意状态。其次，即使界别选出了召集人，但是职责也并未明确，而且缺乏相应的教育培训。第三，制度保障乏力。上至中央下到地方，人民政协都没有形成一套具有操作性的界别协商议政工作制度。第四，考核保障欠缺。由于没有建立考核机制，对于每个界别协商议政的开展情况和成效，人民政协无法掌握具体情况。如此缺乏考核，对界别协商议政的约束力就不强，界别协商议政就存在较大的随意性。这样不仅造成名额浪费，而且使得有些界别的参政议政和监督性缺乏力度，丧失代表性等。第五，经费保障不足。对界别协商议政工作，在人员、经费等保障方面尚显不足，对于涉及面广、问题复杂的提案难以及时形成。

   三、新形势下人民政协界别建设的对策

   1、完善设置。第一，当前人民政协界别设置已不能涵盖社会所有阶层，建立健全调整优化政协界别设置机制势在必行。首先，在现有政策上做文章。如对于新涌现的阶层群体，如果在已有的人民政协界别中找不出相对应的界别，暂时可以考虑在“特邀代表”上拓展思路，根据群体大小，再予以细分，给予相应的名额。其次，要积极探索，对一些不适应甚至阻碍发展的政策要进行必要的突破，逐步建立出一些适应新的发展要求的界别设置。如某些经济发达的地区，直接从事农业生产的人员较少，农业界的代表性可能就存在问题，可以酌情考虑删减，相应地增加经济界的代表名额。再次，通过调研和自主申报等途径，依据地域特色和经济发展情况等，对新涌现的具有地域代表性的阶层群体，建立新的界别，并报送全国政协，采取“求大同存小异”，全国相对规范统一、地方合理安排的办法，及时调整优化当地界别。第二，关于界别中的重叠、交叉现象。首先，对于有些不可避免的交叉界别就进行保留。如，科协是作为社会团体参加政协的，其成员与科技界必有交叉，但互相无法代替；党派成员与其他界别成员也有交叉，这利于政协委员既代表界别群众的利益，也要为其他界别、其他领域的问题发表专业意见。其次，对于重叠、交叉的应适度合并、更名，对于范围过于宽泛的界别，要适度分割，规范运作。如青联界和共青团界、台盟和台联可以考虑合并和更名，经济界可以细化为国有经济界、非国有经济界、商业经济界或经济科学界等，农业界可以改为农业和农业劳动者界。

        2、强化共识。第一，提高人民政协组织的界别意识。在政协活动中，要单独以界别为单位组织活动，逐渐代替以专门委员会、各组成单位、地方政协的形式出现，尤其是民主党派、工商联、工、青、妇、科协等有组织依托的界别，在提案、发言、反映社情民意等的时候，更应该单独以界别的形式出现，做好典范；政协组织要更加尊重界别的主体地位，在各种政协活动中，要积极鼓励和组织开展界别协商议政工作，突出界别协商议政在政协工作中的位置；市政协常委会议、主席会议要切实将界别协商议政工作列入重要议事日程，做到“有计划、有检查、有考核”。第二，提高委员的界别角色意识。在委员产生、管理、服务等环节上，都要突出界别要求。首先，要强化委员产生过程的界别意识，探索建立界别群众推荐政协委员的选拔机制。其次，在遴选政协委员的过程中，应充分考虑委员后备人选的界别代表性，委员的最初推荐应充分听取界别群众意见，把具有主动收集、反映各界别合理利益诉求精神的人士吸收到各级政协组织中来，使每一个政协委员都成为本界别利益诉求的“代言人”，逐步淡化由组织、统战部门酝酿、指定人选的色彩，由“组织要我当委员”转变为“我要代表界别当委员”。最后，通过政协组织的科学考核的奖惩机制，强化和激励委员自身的界别角色意识。对于提案质量高，最终被政府部门采纳、解决的政协委员要进行公开表扬和奖励，对于提案质量不高、应付了事、甚至没有撰写提案的委员，要进行批评，限期提出提案，必要时可以考虑劝退。第三，提升对口单位的界别协商意识。联合党委、政府，以文件形式，明确每个政协界别所对应的党政部门和社会组织等协商议政对象，健全工作联系制度，构建界别与对口单位的联系网，以提高对口单位的界别意识，为界别协商议政提供更加广泛的社会基础。第四，把提升政协组织、政协委员的界别意识和对口单位的界别协商意识，形成完整的书面机制，以此取代口头宣传和临时文件说明。第五，加强对政协委员建议和意见、提案的重视，并建立良性快捷的反馈机制，尽快让其合理科学的建议得到落实处理，以此来增强政协委员自身的身份感和成就感，激发其界别意识。

        3、加强保障。第一，规范界别召集人制度。首先，召集人要推选有代表性强、影响力大、威望高的委员担任。具体办法是由特定人民团体构成的界别，如工、青、妇等，其召集人应为该团体负责人；其他界别召集人，由中共政协党组提名，界别委员推举产生。由各界别召集人负责牵头组织开展本界别的各项活动。召集人的产生必须在广泛听取对口联系专委会、相关党政部门、所在界别委员意见的基础上，经秘书长会议研究，提请主席会议审议通过。其次，召集人职责要明确。如界别活动中召集人的地位、作用、职责以及权力，负责界别会议和活动的组织权、界别活动经费的使用权、评比先进和委员留任的推荐权等。再次，进行相关专业培训，建立并落实界别召集人教育培训制度，增强学习、工作和服务能力。第二，建立考核激励机制。根据各界别调研考察、社会民情民意信息收集整理、提案提交数量和质量和相关会议发言等职能履行活动情况，建立实绩档案，量化年度考核，并参与评优、表彰及换届调整等。第三，完善服务保障机制。在开展活动时，界别要统筹安排好后勤保障，在明确责任，抓好作风的前提下，要让后勤服务有钱可办事，才能确保有人管事、管好事，在开展活动中为场地、车辆、协调联系等提供便捷服务，为界别工作顺利有效展开创造条件。